【政策解讀】關(guān)于192號文央企PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的解讀

　　2017年11月17日國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號)，PPP大力推廣以來，央企是PPP市場最主要的玩家，根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年以來，央企牽頭參與的PPP項(xiàng)目成交金額累計(jì)為5.7萬億，占比達(dá)到59%，如果再考慮央企非牽頭參與的PPP項(xiàng)目，央企參與的PPP項(xiàng)目成交總額預(yù)計(jì)達(dá)到6.5萬億。

　　這一巨大的規(guī)模對央企的投資決策、融資、風(fēng)險(xiǎn)識別、運(yùn)營管理等方面的能力形成較大的挑戰(zhàn)，對央企的穩(wěn)健運(yùn)行形成隱患，這應(yīng)該192號文出臺的基本誘因。戰(zhàn)發(fā)部對192號文對央企央企PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控問題，進(jìn)行了初步的分析和解讀。

　　投資回報(bào)率指的是什么?

　　192號文原文：“二是堅(jiān)持“事前算贏”原則，在項(xiàng)目決策前充分開展可行性分析，參考本企業(yè)平均投資回報(bào)水平合理設(shè)定PPP投資財(cái)務(wù)管控指標(biāo)，投資回報(bào)率原則上不應(yīng)低于本企業(yè)相同或相近期限債務(wù)融資成本，嚴(yán)禁開展不具備經(jīng)濟(jì)性的項(xiàng)目，嚴(yán)厲杜絕盲目決策，堅(jiān)決遏制短期行為?！?/p>

　　一般而言PPP項(xiàng)目收益衡量指標(biāo)有項(xiàng)目全投資內(nèi)部收益率、項(xiàng)目資本金內(nèi)部收益率、投資各方內(nèi)部收益率;通常情況下我們選擇全投資收益率作為項(xiàng)目承載貸款利率的上限指標(biāo)，用資本金內(nèi)部收益率反映項(xiàng)目自由資本的投入在銀行貸款杠桿的作用下的盈利水平，用投資各方內(nèi)部收益率來衡量是否參與項(xiàng)目投資最根本的依據(jù)。

　　192號文提到“投資回報(bào)率原則上不應(yīng)低于本企業(yè)相同或相近期限債務(wù)融資成本”，將企業(yè)相同或相近期限債務(wù)融資成本作為該投資回報(bào)率的下限指標(biāo)，與傳統(tǒng)企業(yè)融資相比目前PPP項(xiàng)目采用項(xiàng)目融資居多，192號文采用企業(yè)自身債務(wù)融資成本作為回報(bào)率紅線，而不是項(xiàng)目融資成本作為指標(biāo)，因此我們認(rèn)為此處的“投資回報(bào)率”參考的指標(biāo)有可能是企業(yè)作為PPP項(xiàng)目投資人的內(nèi)部收益率，以此規(guī)避部分施工企業(yè)在考慮了施工利潤的情況下，盲目的舍棄投資利潤低價(jià)中標(biāo)的情形。

　　企業(yè)集團(tuán)如何認(rèn)定?

　　192號文原文：“一是納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計(jì)對PPP項(xiàng)目的凈投資(直接或間接投入的股權(quán)和債權(quán)資金、由企業(yè)提供擔(dān)保或增信的其他資金之和，減去企業(yè)通過分紅、轉(zhuǎn)讓等收回的資金)原則上不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率?！?/p>

　　根據(jù)國家工商行政管理局制訂的《企業(yè)集團(tuán)登記管理暫行規(guī)定》第三條：“企業(yè)集團(tuán)是指以資本為主要聯(lián)結(jié)紐帶的母子公司為主體，以集團(tuán)章程為共同行為規(guī)范的母公司、子公司、參股公司及其他成員企業(yè)或機(jī)構(gòu)共同組成的具有一定規(guī)模的企業(yè)法人聯(lián)合體。企業(yè)集團(tuán)不具有企業(yè)法人資格?！备鶕?jù)管理規(guī)定第四條，子公司應(yīng)當(dāng)是母公司對其擁有全部股權(quán)或者控股權(quán)的企業(yè)法人;企業(yè)集團(tuán)的其他成員應(yīng)當(dāng)是母公司對其參股或者與母子公司形成生產(chǎn)經(jīng)營、協(xié)作聯(lián)系的其他企業(yè)法人、事業(yè)單位法人或者社會團(tuán)體法人。

　　根據(jù)管理規(guī)定第五條可知，企業(yè)集團(tuán)應(yīng)具備以下3個條件：(1)企業(yè)集團(tuán)的母公司注冊資本在5000萬元人民幣以上，并至少擁有5家子公司;(2)母公司和其子公司的注冊資本總和在1億元人民幣以上;(3)集團(tuán)成員單位均具有法人資格。因此符合上述條件，且在央企名錄中被納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，應(yīng)當(dāng)滿足凈投原則上不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率。

　　名股實(shí)債還能繼續(xù)使用嗎?

　　192號原文：“一是落實(shí)股權(quán)投資資金來源。各企業(yè)要嚴(yán)格遵守國家重大項(xiàng)目資本金制度，合理控制杠桿比例……但不得通過引入“名股實(shí)債”類股權(quán)資金或購買劣后級份額等方式承擔(dān)本應(yīng)由其他方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

　　眾所周知PPP項(xiàng)目中政府方引入名股實(shí)債是被禁止的，因?yàn)樨?cái)金[2016]92號限制：“政府與社會資本合資設(shè)立項(xiàng)目公司的，應(yīng)按照《公司法》等法律規(guī)定以及PPP項(xiàng)目合同約定規(guī)范運(yùn)作，不得在股東協(xié)議中約定由政府股東或政府指定的其他機(jī)構(gòu)對社會資本方股東的股權(quán)進(jìn)行回購安排”，及財(cái)金[2016]90號：“確保充分體現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享、激勵相容”的內(nèi)涵特征，防止政府以固定回報(bào)承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式承擔(dān)過度支出責(zé)任，”以及財(cái)金[2015]57號、財(cái)金〔2016〕32號都命令禁止政府通過名股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。如今192號文又限制了央企進(jìn)行名股實(shí)債，但是地方國企和民企還未有相關(guān)文件禁止，因此有觀點(diǎn)認(rèn)為名股實(shí)債目前政策僅僅是限制了政府方和央企，地方國企和民企還是可以繼續(xù)使用的。

　　至于名股實(shí)債是否還可以繼續(xù)使用，首先我們應(yīng)該判斷名股實(shí)債資金的性質(zhì)到底屬于股權(quán)or債權(quán)?因?yàn)?92號文明確要求“嚴(yán)格遵守國家重大項(xiàng)目資本金制度，合理控制杠桿比例……承擔(dān)本應(yīng)由其他方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)”，即此處應(yīng)該滿足兩個條件(1)滿足資本金制度要求(2)不應(yīng)承擔(dān)本應(yīng)由其他方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，如果名股實(shí)債的性質(zhì)是屬于債權(quán)，即使是國企和民企承擔(dān)回購義務(wù)也能滿足資本金制度要求。然而從會計(jì)層面考慮，因?yàn)榛刭徲身?xiàng)目公司股東承諾而非項(xiàng)目公司本身，因此項(xiàng)目公司編制個別財(cái)務(wù)報(bào)表時，收到資金確認(rèn)為實(shí)收資本(股本)，在這種情況下如果項(xiàng)目公司中回購義務(wù)的責(zé)任主體為非政府出資方代表或央企的話，地方國企和民企還是可以繼續(xù)使用的。

　　政府出資方代表也需要擔(dān)保嗎?

　　192號原文：“在PPP項(xiàng)目股權(quán)合作中，不得為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保、承諾收益等;項(xiàng)目債務(wù)融資需要增信的，原則上應(yīng)由項(xiàng)目自身權(quán)益、資產(chǎn)或股權(quán)投資擔(dān)保，確需股東擔(dān)保的應(yīng)由各方股東按照出資比例共同擔(dān)保?！蔽募笱肫蟛坏脼槠渌焦蓹?quán)出資提供擔(dān)保、承諾收益等，如確需股東擔(dān)保的應(yīng)由各方股東按照出資比例共同擔(dān)保，是否意味者政府出資方代表也需要按照出資比例進(jìn)行擔(dān)保嗎?

　　首先，可以明確的是如有需要央企也是可以提供擔(dān)保的，但是擔(dān)保范圍僅僅是按照央企的出資比例對債務(wù)融資進(jìn)行擔(dān)保，即債務(wù)融資的擔(dān)保責(zé)任應(yīng)該由出資人按出資比例共同承擔(dān);其次，如果政府占有一部分股權(quán)，那么政府出資方代表按該文件要求，也應(yīng)該在自身出資比例的范圍內(nèi)承擔(dān)債務(wù)融資的擔(dān)保責(zé)任。貴州省安順市政府《承諾函》被收回的事實(shí)告訴我們，根據(jù)我國《擔(dān)保法》第八條、《預(yù)算法》第三十五條規(guī)定，政府及相關(guān)部門是不能為項(xiàng)目提供擔(dān)保的，但是政府出資代表一般屬于地方政府的平臺公司或地方國有企業(yè)并不在其禁止之列。然而，目前大多數(shù)PPP項(xiàng)目的融資責(zé)任都?xì)w屬于社會資產(chǎn)本方，如果按照192號文要求政府出資方按比例承擔(dān)債務(wù)融資擔(dān)保責(zé)任是否合理?根據(jù)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》(發(fā)改投資〔2016〕2231號)規(guī)定：“PPP項(xiàng)目融資責(zé)任由項(xiàng)目公司或社會資本方承擔(dān)，當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)部門不應(yīng)為項(xiàng)目公司或社會資本方的融資提供擔(dān)保”可知，融資責(zé)任應(yīng)歸屬于項(xiàng)目公司或社會資本方，而不應(yīng)該是政府出資方代表。

　　那么問題來了，如果一個PPP項(xiàng)目中股東除了央企、政府出資方代表還有其他民營資本，政府出資方的擔(dān)保責(zé)任還可以讓民營資本承擔(dān)，如果一個PPP項(xiàng)目的股東只有政府出資方代表和央企，政府出資方的債務(wù)融資擔(dān)保責(zé)任由誰來承擔(dān)呢?由政府出資方承擔(dān)，不符合發(fā)改投資〔2016〕2231號文件要求，現(xiàn)在繼續(xù)由央企承擔(dān)，又不符合192號文要求。然而，在PPP項(xiàng)目融資中，考慮到SPV公司只是一個新成立的殼公司，在采用項(xiàng)目融資時銀行審核及要求是非常嚴(yán)格的，一般都會要求股東進(jìn)行增信擔(dān)保，192號文的出臺將嚴(yán)重影響央企參與PPP項(xiàng)目的融資貸款，建議相關(guān)部門在后續(xù)出臺的文件中，充分考慮銀行對PPP項(xiàng)目融資要求放寬央企或政府出資方代表擔(dān)保的相關(guān)限制。

　　減值測試是屬于企業(yè)管理要求OR會計(jì)準(zhǔn)則規(guī)范性要求?

　　192號原文：“二是足額計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備。定期對PPP項(xiàng)目長期股權(quán)投資、取得的收費(fèi)權(quán)、股東借款等資產(chǎn)進(jìn)行減值測試，重點(diǎn)關(guān)注實(shí)際運(yùn)營情況與項(xiàng)目可研預(yù)期差距較大、合作方付款逾期等減值跡象，及時足額計(jì)提減值準(zhǔn)備，防范資產(chǎn)價(jià)值不實(shí)?！?/p>

　　減值測試并不是強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)屬于企業(yè)管理規(guī)范要求，是指企業(yè)財(cái)務(wù)會計(jì)人員根據(jù)企業(yè)外部信息與內(nèi)部信息，判斷企業(yè)資產(chǎn)是否存在減值跡象，有確切證據(jù)表明資產(chǎn)確實(shí)存在減值跡象時，則需要合理估計(jì)該項(xiàng)資產(chǎn)的可收回金額。但是如果實(shí)際發(fā)生了資產(chǎn)減值，在進(jìn)行計(jì)提相關(guān)資產(chǎn)減值準(zhǔn)備時，應(yīng)按照會計(jì)準(zhǔn)則規(guī)范性要求進(jìn)行計(jì)提。資產(chǎn)減值測試的目的，實(shí)際上是將可能發(fā)生減值的資產(chǎn)賬面價(jià)值與可收回金額進(jìn)行比較，如可收回金額比賬面價(jià)值低，則發(fā)生了資產(chǎn)減值，應(yīng)按照《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則第8號—資產(chǎn)減值》的規(guī)定，計(jì)提相關(guān)資產(chǎn)減值準(zhǔn)備。(戰(zhàn)略發(fā)展部)