高質量發(fā)展階段需要怎樣的產業(yè)政策

新聞來源：國務院國資委網站

　　提要：當我國經濟從高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段時，傳統的產業(yè)政策應轉向新的產業(yè)政策。新產業(yè)政策包括三方面的內涵：首先，在高質量發(fā)展階段，我國過去以產業(yè)為核心的傳統產業(yè)政策將逐步轉向以價值鏈為核心的新產業(yè)政策，新產業(yè)政策扶植和支持的對象應集中在產業(yè)價值鏈的高端;其次，新產業(yè)政策的核心是創(chuàng)新政策，掌握和廣泛推廣自主核心技術是新產業(yè)政策成功的關鍵;最后，新產業(yè)政策支持價值鏈制造階段的高質量發(fā)展，并且著力于從根本上解決我國環(huán)境和生態(tài)友好發(fā)展的問題。

　　我國自改革開放以來，產業(yè)政策在推動經濟發(fā)展的過程中發(fā)揮了重要作用。當前，我國經濟發(fā)展已經轉向高質量發(fā)展階段。在這一階段，產業(yè)政策的作用是否如有些學者認為的那樣已經不重要了?筆者認為依然重要，但產業(yè)政策要發(fā)生相應的轉變，需要實施一種更為精準和智慧的新產業(yè)政策。

　　根據“微笑曲線”，自上世紀90年代以來，隨著經濟全球化和離岸外包的迅猛發(fā)展，出現了以產業(yè)價值鏈分工為特征的新國際分工：發(fā)達國家掌控產業(yè)的價值鏈高端，而發(fā)展中國家則處于價值鏈低端。與上世紀70年代相比，21世紀產業(yè)價值鏈高端與低端之間附加值的差距急劇拉大了。以工業(yè)價值鏈為例，制造和組裝階段屬于價值鏈低端，價值鏈高端屬于制造和組裝之前和之后的階段。在價值鏈分工出現之前，以整個產業(yè)作為政策實施對象的傳統產業(yè)政策也能獲得價值鏈高端的高附加值，這是日本和韓國產業(yè)成功的原因。但在價值鏈分工出現后，這種以產業(yè)部門為政策實施對象的產業(yè)政策不再有效。因此，在全球價值鏈分工的今天，我國以整個產業(yè)作為對象的傳統產業(yè)政策(包括支持戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的產業(yè)政策)，實際上就變成了支持本土企業(yè)從價值鏈低端參與新國際分工。在這種情況下，由于企業(yè)進入的是附加值越來越低的環(huán)節(jié)，傳統產業(yè)政策最終會導致產能過剩的出現。

　　但不能因此對傳統產業(yè)政策的作用一概否定，因為它畢竟為我國建立起了世界上門類最齊全的制造業(yè)基礎，解決了“有沒有”的問題，這就為我們現在解決“好不好”的問題奠定了基礎。習近平總書記指出，高質量發(fā)展就是體現新發(fā)展理念的發(fā)展，是經濟發(fā)展從“有沒有”轉向“好不好”。那么，什么樣的產業(yè)政策才能適應我國高質量發(fā)展階段的需要，從而解決“好不好”的問題呢?顯而易見，高質量發(fā)展階段的產業(yè)政策或者說新產業(yè)政策，應該以支持高質量經濟活動為目標。

　　首先，新產業(yè)政策扶植和支持的對象應集中在價值鏈高端，再也不能像傳統產業(yè)政策那樣籠統地將產業(yè)作為政策實施的對象，更不能將價值鏈低端作為產業(yè)政策的重點。新產業(yè)政策的實施對象不再是傳統意義上的產業(yè)部門，而是日益以全球價值鏈的特定活動和生產組織的戰(zhàn)略定位為中心;從“微笑曲線”看，發(fā)展中國家的經濟“追趕”就表現為從價值鏈低端向高端的“轉型升級”，這意味著我國過去以產業(yè)為軸心的傳統產業(yè)政策將逐步轉向以“價值鏈”為重點的產業(yè)政策。這是新產業(yè)政策的第一個內涵。

　　其次，新產業(yè)政策的重點是包括研發(fā)政策在內的創(chuàng)新政策，并以掌握和廣泛推廣自主核心技術為核心，因此比傳統產業(yè)政策更為重視創(chuàng)新，這是“新產業(yè)政策”的第二個內涵。在這方面習近平總書記有很多論述，例如，“抓住了創(chuàng)新，就抓住了牽動經濟社會發(fā)展全局的‘牛鼻子’”;“只有把核心技術掌握在自己手中，才能真正掌握競爭和發(fā)展的主動權”。從“微笑曲線”的三個階段可以看出，制造前階段與新技術、新工藝、研發(fā)、創(chuàng)新有關;而制造階段基本上是以要素投入為主，這是我國傳統產業(yè)政策實施的對象;而制造后的階段則主要是由市場導向的企業(yè)和消費者所支配。新產業(yè)政策應該主要集中在制造前的階段，因為在以價值鏈分工為特征的新國際分工時代，對于一國的國際競爭力來說，創(chuàng)新和新技術特別是核心技術是最重要并可能是唯一重要的因素。黨的十九大報告指出，“創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力”，當然它也是我國高質量發(fā)展階段的第一驅動力。值得指出的，創(chuàng)新和掌握核心技術離不開創(chuàng)新的商業(yè)化，因此，新產業(yè)政策并非只集中在制造前階段，它同樣可以在制造后階段發(fā)揮重要作用，如通過政府創(chuàng)新采購以及創(chuàng)新商業(yè)化的支持措施加快我國攻克并廣泛采用自主核心技術。

　　最后，高質量發(fā)展階段仍然要求在價值鏈制造階段實施產業(yè)政策，支持價值鏈制造階段的高質量發(fā)展，并從根本上解決我國環(huán)境和生態(tài)友好發(fā)展的問題，這是新產業(yè)政策的第三個內涵。許多人將價值鏈制造階段籠統地看作是“低質量經濟活動，造成這種誤解的重要原因之一，是世界上絕大多數國家包括我國過去基本上都是依靠要素投入從事制造活動，這種粗放式的制造活動導致了我國在許多傳統工業(yè)上雖然也處在價值鏈高端，但卻因產品的性能不夠好、壽命不夠長而成為低端產品，原因就在于我國制造活動的“三基”(機械基礎件、基礎制造工藝和基礎材料)不過關。為此，新的產業(yè)政策在價值鏈的制造階段可以大有作為，那就是要致力于攻克“三基”難題，推動企業(yè)提高制造工藝水平，協助企業(yè)改進管理實踐。更重要的，在價值鏈制造階段，政府可以實施環(huán)境和生態(tài)友好發(fā)展的新產業(yè)政策。習近平總書記指出，“主要依靠資源等要素投入推動經濟增長和規(guī)模擴張的粗放型發(fā)展方式是不可持續(xù)的”。老路走不通，新路在哪里?就在科技創(chuàng)新上，就在加快從要素驅動、投資規(guī)模驅動發(fā)展為主向以創(chuàng)新驅動發(fā)展為主的轉變上。這種新的發(fā)展理念為價值鏈制造階段的新產業(yè)政策提供了理論基礎。(作者 賈根良)